История российской бюрократии (XVI - начало XX вв.)

Феномен российской бюрократии давно стал притчей во языцех. О том, как на протяжении веков формировался портрет русского чиновничества, мы попросили рассказать доктора исторических наук, главного научного сотрудника Центра "История России XIX - начала XX века" Института российской истории РАН Любовь Писарькову.

Любовь Федоровна, что означает слово «чиновник», как оно появилось в нашем лексиконе?

В древности «чиновником» называли книгу, по которой велась церковная служба, а «чин» – общий корень этих слов – обозначал дело и порядок. Отсюда слово чиновник означает и деятеля, и упорядчика.

В русском языке нет обобщающего слова, которое позволило бы определить все категории служащих, обеспечивавших работу административной машины. В XVII в. его аналогом были сочетания «служилые люди» и «приказные люди», в XIX в. – «чиновничество», под которым подразумевали не только служащих, состоявших в чинах, собственно чиновников, но и канцелярских служителей, не имевших чинов. В XX в. широкое распространение получило слово «бюрократия», которому в большинстве случаев придавали негативный смысл.

В 1722 году Петром I для государственных служащих был введен табель о рангах. Расскажите, пожалуйста, поподробнее об этом табеле.

«Табель о рангах» устанавливал четкую регламентацию государственной службы, путем распределения всех чинов и должностей по классам или рангам. Всего их было XIV. Ранг стал мерилом не только служебной, но и социальной значимости человека. В соответствии с классом, к которому относилась должность, занимавшему ее служащему предписывалось иметь определенную одежду, экипаж, ливрею для слуг и даже место в церкви во время богослужения. Служащие I-V классов составляли высший разряд чиновников, VI-VIII классов – средний, IX-XIV классов – низший.

В табель попали все государственные служащие?

Нет, за его пределами оказалась самая многочисленная часть гражданских служащих – канцелярские служители. У них был свой, неписаный, Табель. Как правило, службу начинали в возрасте 10–12 лет с должности копииста, следующие ступени – подканцелярист, канцелярист и довольно редко губернский регистратор. Как правило, I классный чин – коллежского регистратора (XIV, низшая ступень «Табели о рангах») получали канцеляристы. До 1845 г. этот чин давал права личного дворянства, а значит, открывал новые перспективы лицам недворянского происхождения.

Какой был сословный состав чиновников, кто шел на эту работу?

Сословный состав зависел от отношения к гражданской службе разных слоев населения. Дворяне считали ее не престижной и отдавали предпочтение военной службе. А представители непривилегированных сословий, напротив, стремились попасть на гражданскую службу. Поступление в канцелярские служители мещанина или крестьянина освобождало их от уплаты податей и рекрутской повинности, поднимало социальный статус, вселяло надежду посредством службы получить личное или даже потомственное дворянство.

Правительство пыталось законодательным путем регулировать процесс формирования бюрократии, поощряя поступление на гражданскую службу представителей дворянства и запрещая прием лиц податных состояний. Однако эти меры были малоэффективны. В условиях постоянного дефицита канцелярских кадров и «нелюбви» дворян к гражданской службе правительство было вынуждено пополнять состав государственных служащих выходцами из мещан, купцов, крестьян и вольноотпущенниками, т.е. бывшими крепостными, отпущенными на волю помещиками.

Так как чиновничество формировалось из разных слоев населения, существовали ли для них какие-то единые образовательные требования? Насколько они были образованными людьми?

В XVIII в. неграмотные чиновники были не редким явлением. Так, в 1790-е гг. в Пензенской казенной палате служил 60-летний надворный советник, не учившийся грамоте, и подьячий водил его руку по бумаге, которую ему следовало подписывать. Вероятно, последний неграмотный чиновник (титулярный советник, не умевший писать) был выявлен в 1831 г., что стало причиной издания указа, запрещавшего производить в классные чины людей безграмотных.

С учреждением в 1802 г. министерств и специализацией управления потребность в образованных и профессионально подготовленных служащих заметно возросла. Попытка правительства решить эту задачу посредством указа 6 августа 1809 г., вводившего экзамены при получении чинов 8-го и 5-го классов, оказалась неудачной, и указ был отменен. Осознание, что повышение общего уровня образования предполагает наличие соответствующих учебных заведений, стало причиной открытия Царскосельского лицея, университетов и гимназий в каждой губернии. В начале 20 в. все должности высшего и среднего уровня занимали выпускники университетов, институтов, реже гимназий и реальных училищ. Диплом о высшем и среднем образовании заметно ускорял восхождение по служебной лестнице. В результате, почетная и не очень обременительная гражданская служба привлекала выпускников университетов.

В нашем сознании слово чиновник прочно связано с такими понятиями как коррупция и воровство. Что толкало на преступления чиновников в те времена?

Материальная необеспеченность. Одно из главных должностных преступлений того периода это взяточничество. В правительстве знали об этом.

«Близкое к нищете положение большей части посвящающих себя гражданской службе, – отмечалось в «Записке Комитета для соображения законов о лихоимстве», – часто самого благорасположенного и лучшей нравственности чиновника невольным образом превращает во врага правительству». Нищенское существование большей части служащих государственного управления служило оправданием недобросовестных чиновников не только в глазах русского общества, но даже иностранцев. «Отнимите у наших немецких должностных людей три части их оклада, не дав им никакого рода вознаграждения, и увидите, что они будут делать», – писал один из немецких чиновников, долго живший в Петербурге. По его мнению, результат будет тот же, что и в России.

Какая зарплата была у чиновников?

При Петре I жалованье было назначено всем категориям служащих, его величина фиксировалась законом и не зависела от воли начальника. В губернских учреждениях секретарь (бывший дьяк) получал 120 руб., а канцелярские служители (бывшие подьячие) от 15 до 60 руб. в год; в столице оклады были в два раза выше. Однако, несмотря на позитивные изменения в системе оплаты труда гражданских служащих, в первой четверти XVIII в. материальное положение большинства из них ухудшилось. Первая причина – это падение курса рубля, подешевевшего за годы правления Петра I почти в два раза. Вторая причина заключалась в систематической невыплате жалованья.

В условиях хронического дефицита денежных средств правительство пользовалось жалованьем гражданских служащих как резервным фондом, из которого в экстренных случаях черпало необходимые средства. В связи с отсутствием денег в казне губернским чиновникам не платили жалованье годами или выдавали его натурой: сибирскими мехами и прочими казенными товарами. Но и получая деньги из казны, чиновники не всегда могли их тратить, так как были вынуждены давать подписки, что в случае государственной нужды вернут эти деньги по первому требованию.

Преемники Петра I, признав неспособность государства обеспечить казенным жалованьем служащих аппарата, отменили его выплату канцелярским служителям, предписав «довольствоваться им от дел челобитчиков, кто, что даст по своей воле». Эти сборы с населения получили красивое название – «акциденции». К 1760 г. ситуация улучшилась и казенное жалованье выплачивалась всем служащим центрального аппарата и местным администраторам.

Настоящая революция в этом отношении произошла в 1763 г., когда жалованье, заметно возросшее по сравнению с 1760 г., было назначено всем служащим центрального и местного аппарата. В коллегиях годовой оклад президента увеличился с 1000 до 2200 руб. копииста с 50 до 120 руб. В губерниях копиист получал 60, в уездах – 30 руб. в год.

Но этот благоприятный период в истории чиновничества длился не долго. К концу XVIII в. курс ассигнаций, которыми платили жалованье, заметно сократился по отношению к серебряному рублю, а в 1811 г. не достигал 26 коп. серебром. В результате, оклады чиновников сократились почти в 4 раза. Годового жалованья в 120 руб. едва хватало на одежду и обувь; мундир для большинства гражданских служащих был роскошью. Страдания гоголевского Акакия Акакиевича в связи с утратой шинели – это не выдумка писателя. Чтобы выжить, многие канцелярские служители были вынуждены искать дополнительные источники существования и служить лакеями, кучерами, сторожами, швейцарами, получая за эту работу больше, чем на государственной службе.

Какие были условия труда у государственных служащих?

В XVIII в. рабочий день длился 12 часов: с 5 утра до 2 часов дня и с 5 до 10 часов вечера, а в случае необходимости служащие оставались и позднее. С 1720-х гг. на столах чиновников появились треугольные пирамидки – знаменитые «зерцала» с указами Петра I, предписывавшими чиновникам соблюдать дисциплину и порядок. За их исполнением надзирали прокуроры, которые в специальных журналах фиксировали часы прихода и ухода каждого чиновника, включая сенаторов. Следует заметить, что продолжительный рабочий день компенсировался большим количеством неприсутственных дней. Так, в 1797 г. было всего 220 рабочих дней, что составляло в среднем 18 дней в месяц.

В XIX в. рабочий день стал короче. В 1820-е гг. в губернских учреждениях он продолжался с 9 утра до 6, иногда до 7 часов вечера, а два раза в неделю, когда не было почты, заканчивался в час дня. В 1840-х гг. чиновники собирались на службу в 9-10 часов утра и сидели до 3-4 часов; многие приходили и вечером на 2-3 часа, а переписчики еще брали работу на дом. Режим работы министерских служащих был более свободным. Они являлись на службу в 10 утра и занимались часов до 4-х, а раз в неделю (в дни докладов министру) уходили позднее.

В XVIII в. повсеместным явлением в жизни учреждений, особенно губернских и уездных, были наказания канцелярских служителей, не имевших классных чинов. За леность, пьянство, упущения по службе и другие нарушения дисциплины их держали под арестом на хлебе и воде, сажали в колодки на цепь, били розгами, палками и плетьми, а в крайних случаях сдавали в солдаты. От подобных наказаний освобождал чин коллежского регистратора, дававший его владельцу личное дворянство. По воспоминаниям тайного советника и правоведа П.В. Хавского, став в 1802 г. чиновником XIV-го класса, он радовался не только получению дворянства, но и тому, что его уже «нельзя наказывать по старому порядку палками, взять за волосы и таскать по канцелярии и потчевать пощечинами».

За упущения по службе наказаниям подвергались и классные чиновники. Нерадивых чиновников штрафовали, им задерживали выплату жалованья или, приставив охрану, запирали «безвыходно» в учреждении до окончания работ. Таким, например, способом повышал работоспособность своих подчиненных писатель М.Е. Салтыков-Щедрин, служивший в 60-е гг. XIX в. председателем Пензенской казенной палаты. Не получив к сроку отчет из уездного казначейства, он предписал «арестовать» бухгалтера и его помощника и «держать их запертыми в помещении казначейства», пока не закончат работу.

Много ли было чиновников в Российской Империи?

На этот вопрос ответить непросто. Трудность заключается в отсутствии общей статистики служащих государственного аппарата XVIII – начала XX в. Исследователи вынуждены проводить собственные подсчеты, которые не всегда совпадают. Так, в исторической литературе достаточно прочно утвердилось представление, что в 1763 г. насчитывалось 16,5 тыс. чиновников и канцелярских служителей. Однако при внимательном изучении штатного расписания 1763 г. выяснилось, что в это число входят воинские команды, пожарные, сторожа, палачи, лекари, разного рода мастера и их ученики, а чиновники и канцелярские служители составляли только 5,6 тыс. человек. При этом не учитывается и то обстоятельство, что в расписании 1763 г. отсутствуют сведения о штатах коллегий Военной, Адмиралтейской, Иностранных дел, Медицинской и Экономии, которые были изданы позднее. С их учетом число гражданских служащих составит около 7 тыс. человек.

В результате губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная сеть губернских и уездных учреждений, что привело к резкому увеличению числа гражданских служащих. По моим подсчетам к концу XVIII в. только в местном управлении было занято свыше 30 тыс. человек. Тем не менее, в России с населением в 37,4 млн. человек чиновников было меньше, чем в европейских государствах. Например, во Франции, где проживало тогда 26 млн. человек, насчитывалось около 90 тыс. чиновников.

Министерская реформа начала XIX в. способствовала дальнейшей бюрократизации системы государственного управления, получившей наиболее полное развитие при императоре Николае I. Именно в годы его правления численность бюрократии росла особенно быстрыми темпами. Если в 1842 г. работу государственной машины обеспечивали 74,5 тыс. чиновников и канцеляристов, то в 1857 г. для этих целей потребовалось уже 122,2 тыс. человек, т.е. в 1,6 раза больше. Если соотнести эти сведения с общей численностью населения (59,3 млн. человек в 1858 г.), то окажется, что на каждого служащего приходилось 480 жителей России. Привести точные сведения о количестве гражданских служащих в конце XIX – начале XX в. не представляется возможным, так как разброс в предполагаемых цифрах очень велик: от 144 до 575 тыс. человек. Однако существование полумиллионной армии чиновников в стране с населением в 155,4 млн. человек нельзя считать катастрофическим. В этом отношении дореволюционная Россия представляла разительный контраст с советской Россией, где темпы роста численности бюрократии были очень велики. Так, уже в 1922 г. ряды управленцев насчитывали 700 тыс. человек (при населении в 133,5 млн.), а к 1985 г. достигли почти 2,4 млн. человек (при населении СССР в 276 млн.), что выразилось в соотношении: один чиновник, соответственно, на 190 и на 116 жителей страны. Не исключено, что именно на этой почве и вырос миф о чрезмерной бюрократизации управления Российской империи. Подводя итог, можно сказать, что на протяжении XVIII –XIX вв. в составе, численности и служебном быту российских чиновников произошли существенные изменения. К концу XIX в. гражданский служащий по уровню образования, условиям жизни и материальному положению (если не изменял присяге и был честен) принадлежал к интеллигентной части общества. Чиновники, наряду с профессорами, учителями и врачами, получившими в наше время неблагозвучное название «бюджетники» (ассоциируется с «нахлебники») составляли многочисленный класс «государственных служащих».

07.07.2015